一、考察学习的目的和经过

为贯彻科学发展观，学习兄弟县市人大常委会贯彻实施《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的先进经验，完善和静县人大常委会在信访、对一府两院的监督等方面的有关制度，提高监督工作水平。 2010 年 2 月 24 日至 3 月 2 日，经县委批准，和静县人大常委会邀请和静县人民法院、和静县人民检察院的领导和人大法工委、教工委的领导组成考察学习小组，在人大党组副书记臧念成的带领下赴乌鲁木齐市沙依巴格区、天山区人大常委会，昌吉市人大常委会，克拉玛依区人大常委会考察学习。其中，昌吉市人大常委会的先进经验最具有典型意义。

下面着重介绍昌吉市人大先进经验和做法。

二、昌吉市人大的先进经验和做法

（一）、对一府两院的法律监督方面的先进经验和做法—主要体现在建立和实施《执法责任制》和《错案责任追究制》方面。

1 、转变观念，科学决策。

2001 年昌吉市人大为创新监督工作机制，经昌吉市委批准昌吉市人大在法、检两院进行错案责任追究制和执法责任制的试点工作，取得了成功的经验。 2002 年 7 月昌吉市人大根据市委的指示主动派出考察组奔赴四川、山西、宁夏等三省区五座城市考察学习并制作了调研报告、提出合理化建议、提供了兄弟省区翔实的资料和成功范例，为市委、市人大科学决策提供了依据，从而为昌吉市人大推行《执法责任制》和《错案责任追究制》，开创人大监督工作的新局面做好了理论准备。

2 、组织到位、措施得力。

为在全市范围内贯彻落实《执法责任制》和《错案责任追究制》，昌吉市委下发了《关于实行执法责任制和错案责任追究制的批复》，昌吉市人大专门成立了昌吉市“两制”（ 《执法责任制》和《错案责任追究制》的简称）领导小组和办公室，人大常委会制定并通过了《执法责任制》和《错案责任追究制》，召开了昌吉市实行《执法责任制》和《错案责任追究制》动员大会，市委书记和人大常委会主任发表了重要讲话，使全市广大干部有了充分的思想准备。为在全市范围内贯彻落实《执法责任制》和《错案责任追究制》奠定了组织基础和思想基础。

3 、落实到位、成效显著。

为落实《执法责任制》和《错案责任追究制》，昌吉市人大组织全市执法人员进行书面考试，普及和强化《执法责任制》和《错案责任追究制》知识，将考试的成绩和参考率作为今后各单位和个人检查考核的依据。一府两院 41 个执法单位为配合两制的全面实施，结合本单位实际先后制定了配套的本单位的《执法责任制》和《错案责任追究制》。为督促《执法责任制》和《错案责任追究制》的实施，昌吉市人大还建立和实行了《执法责任制和错案责任追究制实施情况进行检查的制度》定期对“两制”实施情况进行检查，及时将检查情况向市委、市人大常委会进行通报。为强化“两制”的实施力度，昌吉市人大先后制定了《昌吉市人大监督司法机关办理案件暂行办法》和《昌吉市人大常委会实施个案监督暂行办法》，四项制度相辅相承环环相扣。

一点需要说明，昌吉市人大本身并未制定统一的《执法责任制》和《错案责任追究制》，而是根据司法机关和行政执法部门自己制定的《执法责任制》和《错案责任追究制》，来实施错案责任追究的监督。

昌吉市人大常委会“两制”实施以来坚持了 7 年之久，开创人大工作的新局面，树立了人大的威信，把人大对“一府两院”的监督工作落到实处，促进了“一府两院”各项工作的开展。如，昌吉市人民法院在 2009 年前连续五年被评为自治州法院系统第一名，连续三年被评为自治区人民满意的法院， 2009 年又被评为自治区模范法院。涌现了陈继录这样的，全疆法院系统的优秀法官。昌吉市检察院曾获得全国青少年维权岗位先进单位，至 2009 年连续四年被评为自治州检察系统第一名。就这样， 2009 年昌吉市人大还查处了昌吉市人民法院的三件错案，处分了三名审判人员。

（二）、人大信访工作先进经验和做法

1 、高度重视、齐抓共管。

坚持信访工作与人大其他工作同部署、同检查、同总结。昌吉市人大常委会领导经常听取信访工作汇报，把信访工作例如人大常委会和主任会议日常议事日程，研究解决信访工作存在的问题，总结推广信访工作经验，提高信访工作质量。建立健全了主要领导亲自过问、副主任分管、信访办公室、各工作委员会具体负责的信访工作体系。

2 、注重制度建设、强化信访工作措施。

昌吉市人大在认真贯彻《信访条例》的基础上，结合人大工作实际制定了《昌吉市人大常委会信访工作暂行办法》，使信访工作有法可依有章可循。坚持信访接待日制度，人大常委会领导坚持当面听取信访人的申诉，并督促有关部门尽快办理。配套建立了信访信息综合分析制度、信访工作预防排查和信访工作信息员联系制度、信访工作通报制度，并采取领导包案、挂牌督办、限期办结、逾期通报、报告审查、法律援助、信访津贴保障（所有人信访工作人员都享有每月 154 元的信访津贴）等具体措施保证《信访条例》、《信访暂行办法》和信访工作顺利开展，以满足信访人民群众和信访工作的需要。

3 、成立了信访办公室和聘请律师为法工委委员。

根据信访形势的要求昌吉市人大适时地成立了信访办公室，其职能是人大内部审查登记信访案件、分流信访案件和信访案件结案统计的内设机构。由一名副主任任信访办公室主任，法工委主任任信访办公室副主任，外加二名内勤人员。在具体办理信访案件的过程中实行工作委员会负责制。具体来说就是信访办公室根据信访案件的不同类型，分流到各工作委员会，由各工作委员会负责进行转办、催办、督办，并将办理的情况上报信访办公室。聘请七名律师为人大法工委委员并颁发证书。充分利用律师丰富的专业知识和经验为人大信访工作和法律监督工作的决策出谋划策，提供依据。

4 、加大信访工作的协调力度，实行信访统一出口。

在处理热点难点问题时，由人大信访办公室统一牵头，信访工作人员参加，约请有关单位和部门领导共同协商信访案件的处理办法或者共同参与接待信访人。对多头上访的涉诉案件，进行会诊时要做到口径一致，防治上访人员钻空子，造成不必要的缠访、重复访。这样使人大信访工作的渠道更加畅通，情况更加明了，一些信访难点问题得到了妥善处理。

由于昌吉市人大在信访工作方面的突出成绩， 2005 年在自治区信访工作会议上，昌吉市人大作为全疆信访工作搞得好的典型，做了信访工作的经验介绍。

三、我县人大信访工作和监督工作存在的问题。

（一）、信访工作存在的问题

1 、对信访工作的重要性认识不够。

体现在：没有把信访工作建设与经济建设工作放在同等重要的位置上。没有把信访工作与人他其他工作同部署、同检查、同总结 ; 没有专门的信访机构和专职信访人员，没有在人大内部形成齐抓共管的局面和完整的工作体系。

2 、观念陈旧，缺乏创新。

体现在：信访工作还是老想法、老制度、老措施，而且制度措施单一，不能适应新形势下信访工作的要求，亟待观念更新、制度更新、措施更新。

3 、制度、措施不健全、不完善。

体现在：现代信访工作要求的许多信访制度和措施或者没有或者不完善。如，信访信息综合分析制度、信访工作预防排查和信访工作信息员联系制度、信访工作通报制度，领导包案、挂牌督办、限期办结、逾期通报、报告审查、法律援助等制度和措施还没有建立，也没有形成体系。

（二）、执法监督工作存在的问题

1 、监督意识薄弱。

一方面抱着到人大来修养的想法，不想得罪人，另一方面，生怕监督挂上“干涉”二字，影响同“一府两院”的关系，认为多一事不如少一事。存在不想监督、不愿监督、害怕监督的心理，对一府两院的执法监督工作表面化、监督不够深入细致。

2 、制度不够完善。

除去全国人大、自治区人大制定的《监督法》和《实施监督法办法》外，自己在制度建设上没有新想法、新做法。另一方面，因为制度不健全，导致监督行为不规范，监督形式缺乏科学性，达不到预期效果。因此，多数监督行为变成了走过场，了解一下情况而已。

3 、对政府监督的多，对法检两院监督的少。

由于从事法律工作的人员缺乏、对法检两院工作了解不够和重视不够，造成对法检两院的执法监督力度不够，制度措施不到位，效果不明显。

四、几点建议

（一）、对信访工作的几点建议。

1 、提高认识，转变观念。必须充分认识到人大信访工作是人大及其常委会密切联系群众的渠道和桥梁，是人大了解社情民意的重要窗口。搞好人大信访工作既是人大及其常委会接受人民群众监督的有效途径，也是实施监督、履行人大职责的重要环节。要紧紧围绕保民生、保稳定、保增长这个主题把信访工作作为人大密切联系群众的抓手，作为促进人大工作的抓手，作为人大了解社情民意的窗口来谋划、来落实。

2 、领导要高度重视，形成制度。人大常委会应当把信访工作纳入常委会和主任会议的重要议事日程，形成制度，定期听取信访工作汇报，及时研究解决新情况、新问题，加强对信访工作的整体规划、研究部署和检查指导。人大应当把常委会领导轮流接访、阅信议信、批示交办等工作形成制度，坚持下去。在县委和联席会议的统一领导和协调下，处理突出信访问题。

3 、完善制度，规范工作。人大常委会要尽快完善人大信访工作的各项制度、机制和措施，实现新时期信访工作的规范化、制度化、法制化的要求，认真总结成功的经验和做法，不断加强信访工作制度建设，人大信访工作要日趋规范。当务之急，应当尽快修改《和静县人大常委会信访工作办法》，建立《信访信息综合分析制度》、《信访工作预防排查和信访工作信息员联系制度》、《信访工作通报制度》和人大信访办公室，并采取领导包案、挂牌督办、限期办结、逾期通报、报告审查、法律援助等措施，推动人大信访工作上一个新台阶。

4 、加强信访队伍和信访机构建设。人大常委会应当注重信访工作机构和场所建设，基本达到编制机构和人员配备人大信访工作新形势、新任务相适应的要求。加大信访干部的培养、教育和交流的力度，积极探索建立新任用、新提拔干部到信访岗位锻炼的机制，把信访部门作为培养锻炼干部的一线基地。为适应新形势、开创人大信访工作新局面提供坚实的组织基础。

（二）、对监督工作的几点建议。

1 、学习《监督法》，转变监督观念。

    “一府两院”工作繁重，涉及面广，人大常委会的监督不能事无巨细什么都管。什么都管，势必什么也管不好，也管不了，也不利于充分发挥“一府两院”的积极性、主动性、创造性，甚至可能对“一府两院”的工作造成不必要的干扰，影响工作效率。监督法第八条规定，各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。党的十六届六中全会《决定》，把“解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题”作为构建社会主义和谐社会的指导思想。这就要求人大常委会在监督工作中更加关注关系人民群众切身利益的问题，把群众关心的难点热点问题作为监督工作的重点，认真抓、反复抓，一抓到底，直至问题得到切实解决。这样，人大常委会的监督工作才不致流于形式，才不会辜负人民群众的期望。

2 、提高监督主体的整体素质，打好监督基础。

俗话说“打铁还得自身硬”。要监督别人，首先要有监督的依据，掌握监督的武器，要提高综合素质。特别是对那些实施情况要进行检查的法律，必须熟练掌握其主要条款，以便对照规定找出实施中存在的问题。要逐步增加有经济头脑、知法懂法的人民代表和常委会委员的比例；人大的办事机构，也要不断充实一些具有实践经验，具备经济和法律知识的干部，要组织好人大机关干部的法律知识培训和轮训，鼓励和支持机关干部的经贸知识、法律知识的自学，造就一支政治素质高，业务能力强的人大机关干部队伍。

3 、改变监督方式，增强监督实效。
　 （ 1 ）、 把专项监督与综合监督结合起来。既可以在分别进行专项监督的基础上，把互有内在联系的若干问题集中起来，再进行全面的综合监督；也可以在综合监督的基础上，抓住几个突出问题，深入进行专项监督。

（ 2 ）、把初次监督与跟踪监督结合起来。对年度计划中安排的初次监督事项，在监督检查、提出整改建议以后，为促使整改措施得到落实，必要时再进行跟踪监督检查，务求一抓到底，见到实效。

（ 3 ）、把听取专项工作报告与执法检查结合起来。对各个途径反映的关系经济社会发展和群众切身利益的带有普遍性的重要问题，综合应用听取专项工作报告、组织执法检查等手段，既听取“一府两院”专项工作报告，又进行执法检查，两者互融互补，使监督工作在广度和深度上取得更佳效果。　　

（ 4 ）、 把执法检查与修改完善规章制度结合起来。对“一府两院”贯彻实施法律的情况进行监督，既要促进依法行政、公正司法，推动有关方面切实解决突出问题；又要对“一府两院”的规章制度提出修改完善的建议。

（ 5 ）、 把推动自行整改与依法纠正结合起来。对在监督中发现的问题，先由人大有关专门委员会制定审议意见，督促一府两院改正。一府两院不予改正的，再提请常委会依照法定程序予以处理。这样做，既可以使人大常委会把握监督工作的主动权，又给予一府两院自行纠正的机会。

4 、创新监督机制，突破监督工作的瓶颈。《监督法》和《监督法实施办法》就人大对一府两院的工作监督、法律监督的方式的规定原则性强，具体的操作性不够强；另一方面，我县人大的监督机制老化、单一，不能完全适应和静县经济社会发展形势的要求。所以人大常委会要有些新想法，结合我县实际情况，创新一些配套的、操作性强的、切实有效的执法监督的制约机制。要以创新监督工作的机制为动力，带动执法监督工作上水平、上台阶，开创监督工作新局面。当务之急，应当尽快建立并在全县推行错案责任追究制、执法责任制、监督司法机关办理案件办法等规章制度，细化询问、质询和特别问题调查委员会等监督方式的议事规则，形成体系和长效机制，狠抓落实，才能对执法活动监督到实处，保证执法活动的严肃性，让人民群众满意。              ( 李建国    供稿 )